2020年1月20日，財政部、國家改革委、國家能源局聯(lián)合發(fā)布了“《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》（財建〔2020〕4號）”和“關(guān)于印發(fā)《可再生能源電價附加資金管理辦法》的通知（財建〔2020〕5號）”（以下統(tǒng)稱“可再生能源發(fā)電新政”）。
一、國家對生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)管控思路
1、“以收定支，合理確定新增項(xiàng)目發(fā)展規(guī)模”，將是國家管理生物質(zhì)發(fā)電新增項(xiàng)目的首要原則。未來“財政定補(bǔ)貼總額，發(fā)改定資源配置規(guī)則，市場定裝機(jī)規(guī)模”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路將會在生物質(zhì)發(fā)電增量部分得到充分體現(xiàn)。
2、通過競爭性方式配置新增項(xiàng)目。在年度補(bǔ)貼資金總額確定的前提下，將對生物質(zhì)發(fā)電進(jìn)行分類管理。如何科學(xué)、合理分配和使用有限的補(bǔ)貼資金，市場決定項(xiàng)目資源配置的競爭機(jī)制將被引入增量生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼發(fā)放中來。換句話說，新建項(xiàng)目要想拿到電價補(bǔ)貼，除了合規(guī)性外，項(xiàng)目的并網(wǎng)時間、上網(wǎng)電價、所需補(bǔ)貼強(qiáng)度、技術(shù)水平等都將影響到項(xiàng)目能否進(jìn)入年度可再生能源發(fā)電補(bǔ)助項(xiàng)目清單。
3、保障了生物質(zhì)發(fā)電政策延續(xù)和存量項(xiàng)目合理收益。對已按規(guī)定核準(zhǔn)（備案）、并網(wǎng)的生物質(zhì)發(fā)電存量項(xiàng)目，經(jīng)審核納入可再生能源發(fā)電補(bǔ)助項(xiàng)目清單，按合理利用小時數(shù)核定中央財政補(bǔ)貼額度。
4、簡化了目錄制管理。國家將原來的“可再生能源電價附加資金補(bǔ)助目錄審核制”調(diào)整為“可再生能源發(fā)電補(bǔ)助項(xiàng)目清單備案制”。國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)根據(jù)財政部等部門確定的原則，定期向全社會公布補(bǔ)助項(xiàng)目清單，并將清單審核情況報財政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局備案。此前1-7批目錄內(nèi)項(xiàng)目將直接進(jìn)入補(bǔ)助項(xiàng)目清單。地方獨(dú)立電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營范圍內(nèi)的補(bǔ)助項(xiàng)目清單，報送所在地省級財政、價格、能源主管部門審核后向社會公布。
5、補(bǔ)貼資金將按年度撥付。財政根據(jù)年度可再生能源電價附加收入預(yù)算和補(bǔ)助資金申請情況，將補(bǔ)助資金撥付到電網(wǎng)企業(yè)，電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)補(bǔ)助資金收支情況，按照相關(guān)部門確定的優(yōu)先順序，向生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)兌付補(bǔ)助資金。
6、鼓勵金融機(jī)構(gòu)按照市場化原則對列入補(bǔ)助項(xiàng)目清單的企業(yè)予以支持。通過對存量項(xiàng)目進(jìn)行“補(bǔ)貼確權(quán)”，將打消金融投資機(jī)構(gòu)對生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的觀望情緒，大大緩解發(fā)電企業(yè)的融資困境。
二、存量與增量區(qū)分
根據(jù)《可再生能源電價附加補(bǔ)助資金管理辦法》第四條規(guī)定，“本辦法印發(fā)后需要補(bǔ)貼的新增可再生能源發(fā)電項(xiàng)目簡稱為新增項(xiàng)目。本辦法印發(fā)前需補(bǔ)貼的存量可再生能源發(fā)電項(xiàng)目簡稱為存量項(xiàng)目”。針對生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目，我們的理解是，2020年1月20日（本辦法印發(fā)日）將是存量和增量項(xiàng)目的分界點(diǎn)。2020年1月20日之前并網(wǎng)投運(yùn)項(xiàng)目將會按存量項(xiàng)目對待，2020年1月20日之后并網(wǎng)投運(yùn)項(xiàng)目將會歸為增量項(xiàng)目。
同時，根據(jù)《可再生能源電價附加補(bǔ)助資金管理辦法》第二條規(guī)定，“可再生能源電價附加補(bǔ)助資金屬于可再生能源發(fā)展基金，是國家為支持可再生能源發(fā)電、促進(jìn)可再生能源發(fā)電行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展而設(shè)立的政府性基金，補(bǔ)助資金由可再生能源電價附加收入籌集”。之前業(yè)內(nèi)人士和某些專家擔(dān)心的可再生能源電價附加補(bǔ)助資金是否會用于補(bǔ)貼生物天然氣終于有了答案。筆者認(rèn)為國家有關(guān)部門不會動用電價補(bǔ)助資金去補(bǔ)貼生物質(zhì)能非電利用產(chǎn)業(yè)，一是電價補(bǔ)助資金主要用于可再生能源發(fā)電領(lǐng)域，二是電價補(bǔ)助資金目前缺口太大。即使國家要補(bǔ)貼生物天然氣，也會首先考慮動用可再生能源發(fā)展專項(xiàng)（中央財政預(yù)算安排，用于支持可再生能源和新能源開發(fā)利用的專項(xiàng)資金）。所以，生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)和生物天然氣絕不是非此即彼的關(guān)系，而是要結(jié)合項(xiàng)目所在地有機(jī)廢棄物資源和市場消納情況，因地制宜選擇生物質(zhì)能利用技術(shù)路線。
三、何謂生物質(zhì)發(fā)電合理利用小時數(shù)
在可再生能源發(fā)電新政兩個文件（若干發(fā)展意見和補(bǔ)助資金管理辦法）中分別提到了“按合理利用小時數(shù)核定中央財政補(bǔ)貼額度”和“單個項(xiàng)目的補(bǔ)助額度按照合理利用小時數(shù)核定”。
何謂發(fā)電項(xiàng)目合理利用小時數(shù)？據(jù)財政部解讀文件所述，“為穩(wěn)定可再生能源發(fā)電企業(yè)收益預(yù)期，單個項(xiàng)目補(bǔ)貼資金額度根據(jù)國家發(fā)展改革委核定電價時采用的年利用小時數(shù)和補(bǔ)貼年限確定。達(dá)到補(bǔ)貼資金額度的項(xiàng)目不再享受國家補(bǔ)貼，但仍可按照燃煤發(fā)電上網(wǎng)基準(zhǔn)價與電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行結(jié)算，獲得更多收益”。也就是說，生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目合理利用小時數(shù)為價格部門核定該項(xiàng)目上網(wǎng)電價時，所采用的年利用小時數(shù)乘以補(bǔ)貼年限。建議有關(guān)部門在制定生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目管理辦法時，參考光伏電站補(bǔ)貼年限（20年），進(jìn)一步明確生物質(zhì)發(fā)電各類上網(wǎng)電價所對應(yīng)的年利用小時數(shù)和補(bǔ)貼年限。
四、新政對生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的利好
此次出臺的可再生能源發(fā)電新政，對生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的利好主要體現(xiàn)在以下四個方面：
1、中央財政繼續(xù)支持生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定了社會預(yù)期，打消了業(yè)界和金融機(jī)構(gòu)對生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)支持政策的悲觀、憂慮和觀望情緒。2、以收定支的管控思路，使新增項(xiàng)目的電價補(bǔ)助能夠按年度及時足額發(fā)放，生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)將會在未來一段時間平穩(wěn)發(fā)展。3、通過一系列開源節(jié)流舉措（下放海上風(fēng)電和光熱發(fā)電，開展配額制綠證交易、自愿轉(zhuǎn)平價、競爭性配置項(xiàng)目資源等），增加補(bǔ)貼收入，減少補(bǔ)貼需求，改善了生物質(zhì)發(fā)電存量項(xiàng)目現(xiàn)金流。4、對存量生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行了“補(bǔ)貼確權(quán)”，只要符合條件的均可納入補(bǔ)貼清單。這將大大改善中小發(fā)電企業(yè)的投融資環(huán)境，緩解了企業(yè)經(jīng)營困難和生存困境。
五、對生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的挑戰(zhàn)
對于高度依賴國家產(chǎn)業(yè)支持政策的生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)，政策的調(diào)整在利好同時，也對產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：
1、在以收定支的大前提下（2020年國家可再生能源發(fā)電新增項(xiàng)目補(bǔ)貼預(yù)算總額約50億元），國家每年能夠拿出多少錢用于新增生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目？這是問題的核心。根據(jù)近三年生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的平均增速，每年新增項(xiàng)目所需補(bǔ)貼大約在45-50億元，行業(yè)年度補(bǔ)貼額度定多少，直接決定了每年新增項(xiàng)目的發(fā)展規(guī)模。若年度補(bǔ)貼總額低于20億元，則意味著環(huán)保能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展增速會被攔腰斬斷，我國城鄉(xiāng)有機(jī)廢棄物的無害化、減量化、資源化處理能力將會大打折扣。對于當(dāng)前以發(fā)電為主，規(guī)�；幚碛袡C(jī)固廢的剛需產(chǎn)業(yè)，采用年度規(guī)模管控，是否是最佳或最科學(xué)的管控方式，值得我們認(rèn)真思考。
2、在產(chǎn)業(yè)年度補(bǔ)貼額度確定的前提下，采取何種競爭方式配置項(xiàng)目資源，可能是生物質(zhì)發(fā)電界最為關(guān)心的另一個焦點(diǎn)。在市場經(jīng)濟(jì)下，良性、有序競爭能夠促進(jìn)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)進(jìn)步，但大家若僅為了項(xiàng)目能夠拿到電價補(bǔ)貼，發(fā)展為無序或惡性競爭，最終受傷害的還是行業(yè)企業(yè)。雖然有關(guān)部門還沒有出臺生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目管理辦法和競爭規(guī)則，但在辦法和規(guī)則制定階段，建議還是要科學(xué)審慎設(shè)置競爭規(guī)則，引導(dǎo)和約束企業(yè)開展良性競爭。
3、打鐵需要自身硬。無論是生物質(zhì)發(fā)電存量項(xiàng)目（補(bǔ)貼資金與風(fēng)電光伏同比例兌付），還是增量項(xiàng)目（競爭性進(jìn)入補(bǔ)助清單），可再生能源發(fā)電新政對生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)的“內(nèi)功”和綜合實(shí)力提出了更高要求。對于存量項(xiàng)目，隨著2016年3月份之后投運(yùn)的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目陸續(xù)進(jìn)入補(bǔ)助清單，未來幾年單個項(xiàng)目每年拿到手的電價補(bǔ)貼額度相比2019年可能會有所減少，生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)，特別是農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)要未雨綢繆，提早做好應(yīng)對流動資金（收購燃料）短缺的準(zhǔn)備。對于增量項(xiàng)目，無論采用何種競爭方式，誰也不敢保證你的項(xiàng)目能夠百分之百進(jìn)入年度補(bǔ)助清單，且項(xiàng)目實(shí)際效益還可能因?yàn)楦偁幈瓤裳袦y算收益要低，建與不建，投與不投，何時能夠進(jìn)入補(bǔ)助清單，生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)一定要考慮清楚再做決策。
六、政策建議
1、根據(jù)協(xié)會在建項(xiàng)目統(tǒng)計和2019年新增裝機(jī)容量（470萬千瓦），保守估計，2020年生物質(zhì)發(fā)電新增裝機(jī)容量預(yù)計在400-450萬千瓦。建議有關(guān)部門盡快出臺生物質(zhì)發(fā)電管理辦法，給投資者以預(yù)期。同時，把有限的可再生能源發(fā)電新增補(bǔ)貼預(yù)算向環(huán)保能源（生物質(zhì)發(fā)電）予以傾斜。
2、在出臺生物質(zhì)發(fā)電管理辦法時，除了要考慮競爭配置資源規(guī)則的合理性和科學(xué)性外，建議還要考慮調(diào)動地方政府的積極性和能動性，充分發(fā)揮中央財政補(bǔ)助資金的政策引導(dǎo)與杠桿作用，撬動地方各類補(bǔ)助資金和社會資本，支持更多生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營。
3、與其它可再生能源發(fā)電相比，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電需要從農(nóng)民手中購買燃料，市場競爭能力較弱。建議參照光伏扶貧項(xiàng)目，將存量農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目納入電價補(bǔ)貼足額優(yōu)先發(fā)放范疇或出臺生物質(zhì)發(fā)電轉(zhuǎn)型激勵政策，支持其積極自愿轉(zhuǎn)型為熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目。
4、財政部對可再生能源新政解讀時，雖然對可再生能源接網(wǎng)工程補(bǔ)貼資金結(jié)算辦法做了說明，“已納入和尚未納入國家可再生能源電價附加資金補(bǔ)助目錄的可再生能源接網(wǎng)工程項(xiàng)目，不再通過可再生能源電價附加補(bǔ)助資金給予補(bǔ)貼，相關(guān)投入由國家發(fā)展改革委在核定輸配電價時一并考慮�？稍偕茉窗l(fā)電企業(yè)所建接網(wǎng)工程，應(yīng)由所在地電網(wǎng)企業(yè)回購，對于已納入可再生能源電價附加資金補(bǔ)助目錄并領(lǐng)取補(bǔ)貼的接網(wǎng)工程，電網(wǎng)企業(yè)在接網(wǎng)工程回購時應(yīng)扣除已獲得的補(bǔ)貼資金”。但要讓電網(wǎng)企業(yè)按照可再生能源發(fā)電工程投運(yùn)時間同步建設(shè)接網(wǎng)工程，或及時回購可再生能源發(fā)電企業(yè)所建接網(wǎng)工程，還需要有關(guān)部門出臺可再生能源接網(wǎng)工程建設(shè)和回購實(shí)施細(xì)則并加以監(jiān)管考核，否則此項(xiàng)規(guī)定很難保質(zhì)保量及時落地。
5、為了減少國家可再能源電價附加補(bǔ)助資金缺口，加大地方政府支持生物質(zhì)發(fā)電的力度，建議將生物質(zhì)發(fā)電納入配額制下的綠色電力證書交易體系。
